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內容來自sina新聞cn
萬億PPP盛宴背後風險：政府缺乏契約精神 “今年對PPP專業咨詢機構來說是最忙的一年”。國信招標集團股份有限公司ppp研究中心副主任童再軍對上證報記者說。
2015年開始，PPP模式在各地全面展開，業內人士稱之為PPP元年。這一年來，童再軍的生活也可以用“人在旅途”形容。“我今年飛機就飛瞭77次，不是去講課，就是去和投資方接洽。不是在飛機上，就是在火車上。”說這話的時候，童再軍正好離開成都，他的下一站是杭州。
PPP(Public—Private—Partnership)模式，即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。2013年7月31日，國務院總理李克強提出，要利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措，這被認為是PPP模式開啟的信號。
據統計，經過兩年的發展創新，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個，總投資高達3.4萬億元。
PPP已經成為基礎設施及公共服務領域最熱的詞匯之一。各級地方政府忙著推薦PPP項目，國企、民營企業、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓，甚至連最早開展PPP模式的英國也專門為中國撰寫報告支招。
⊙ 記者 李苑 ○編輯谷子
政企合作：猶似一場婚姻 一位業內專傢分析說，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自於政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險
“我們目前已經做瞭300多個PPP項目，等著我們去做的項目很多，工作日程已經排到瞭明年年底。”童再軍說。
在政府的支持和推動下，PPP火瞭。然而，不少地方卻反映在項目推進過程中存在“剃頭挑子一頭熱”的現象。在9月份國新辦舉行的新聞發佈會上，國傢發改委副主任連維良也承認，PPP存在一些落地難的問題。
其實，關於PPP落地難的報道已屢見不鮮。早在今年5月份，原國傢外經貿部副部長龍永圖在一個論壇上說，去年國傢提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。
民生證券宏觀研究員朱振鑫團隊為此做瞭一個PPP落地調研。按照他們的統計，簽約的可能不到30%，而且已簽約項目中今年投下去的比例更低，預計隻有一半左右。
“PPP項目落地達不到預期，這種‘叫好不叫座’的現象說明很多社會資本依舊處於觀望狀態。”一位業內專傢分析說，在PPP的理論與實踐兩個層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風險來自於政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風險。 國務院發展研究中心對外經濟研究部研究室副主任趙福軍多年來一直從事PPP領域相關研究。在他看來，政府在PPP實踐中身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策規則的制定者又是項目重要的參與者，對PPP項目成敗與否發揮著至關重要的作用。
趙福軍研究發現，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個別地方政府為瞭吸引社會資本參加本地的PPP項目，在招標的時候弄虛作假，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由於PPP生命周期往往跨越幾個行政周期，因地方一把手換屆導致的項目失敗案例是不換屆時的兩倍。
“中國經營最高成本就是信用，即契約精神。有些地方政府恰恰缺乏這種契約精神。”
碧水源 創始人之一、常務副總裁、董秘何願平對上證報記者表達瞭同樣的觀點。
作為國內水務龍頭企業之一，碧水源在環保PPP領域做得也是風生水起。從2007年開始，碧水源就開始做混合所有制或者叫PPP模式。其中，碧水源與
雲南城投 采用PPP模式合資成立的雲南水務投資股份有限公司於2015年5月27日率先在香港上市，成為中國水務領域第一傢PPP模式上市公司。截至目前，碧水源已擁有超過30傢PPP合資公司。
PPP運營經驗相當豐富的何願平說，現在的PPP項目一般回報率不高，這就要求風險平穩。特別是在項目執行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風險就會加大。企業從經營角度講，高風險必須高回報，沒有高回報的話自然沒有人願意做。
當然，在PPP項目中，看似政府占主導地位、社會資本地位較弱，但在項目的實施過程中，社會資本也存在一定的自主空間，自然也會發生少數企業違背契約精神的情況。究其原因，或是企業出於利潤最大化目的而違背瞭合同中關於服務或產品的質量承諾，或是由於項目收益不及預期，企業不願再履行合約等多種因素造成。
一上市公司PPP項目主管跟記者坦言，他們接手的好幾個PPP項目都是上一傢企業臨時違約甩手留下的，地方政府對此也頗為無奈。 “處於市場環境下的政府和企業進行PPP合作，雙方都應該秉持平等參與、風險共擔、收益共享、合作共贏的理念。”何願平用“婚姻說”形象地比喻PPP項目中合作方的關系，他認為招標就像人找對象，不是做個廣告就能找到，還得談戀愛。PPP一個核心因素就是要有契約精神，這是基本條件。還要人和，大傢的理念出發點是不是一致。就跟談戀愛一樣，沒有戀愛怎麼成功，閃婚隻能閃離。
他說，有人分析婚姻，一開始兩個人在同一起跑線，一個上瞭二十層，另一個還在五層，那麼差距就大瞭。PPP也是一樣，相互之間要添磚加瓦，一起為這段婚姻作貢獻。
吸引民資：一道復雜的應用題 國企在市場進入、資本融通等很多方面都優於民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業開展相關合作，與民企合作動力不足
社會資本的憂慮導致PPP項目推進遇冷，而在這個過程中，民營資本的身影更是不多見。今年已接手百餘個PPP項目的童再軍坦言，參與的項目90%來自國企，民企確實不多。
據悉，即便是民營企業中的翹楚——民企500強，也隻有59傢在PPP模式上有所實踐。
“引入民間資本投資基建項目，既可以盤活社會存量資金，避免貨幣超發之嫌，又可以使政府在不增加財政負擔的情況下，完善公共設施建設，穩定經濟增長。”不過，業內專傢稱，近些年來，政府都積極鼓勵民資參與國傢重大項目建設，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項目卻遭遇瞭“理想很豐滿，現實很骨感”的尷尬境地。
浙江新昌馨馨傢園是童再軍參與運作的一個養老PPP項目，這個項目2015年進入浙江省財政廳PPP項目庫，投資方是一傢民企，已經進行瞭一年多的時間，到現在也沒有落地實施。
在調研中，上證報記者多次聽到童再軍談及此事。在他看來，中國已經進入老齡化社會，社會養老需求旺盛。再加上國傢出瞭很多政策大力扶持，這個市場是非常大的。但是目前來看養老PPP還是一個“虛熱”的項目，在市場中偏冷門，主要由一些民企參與，受各種因素的影響，落地效果不甚理想。
中國電建 集團成都勘測設計研究院有限公司投資經理宋旭東一直有關註養老PPP市場。他告訴記者，養老PPP要想真正落地，還得包裝設計，尋找一個合適的盈利點。
“現在這個市場不缺錢，缺少好的項目。”何願平認為，碧水源之所以選擇做環保領域的PPP項目，是因為環保是半公益半市場化的項目，比如做污水，很多居民和企業交瞭一部分錢，其他的部分由政府補貼。而公益性的項目和完全市場化的項目，沒辦法做。
記者觀察到，在公共服務領域推廣PPP模式，如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會資本有錢賺，又讓百姓得實惠，“魚”和“熊掌”考驗政府的智慧與能力。雖然近年來民企參與PPP意願有所提高，但能不能拿到好項目，如何與地方政府持續健康合作卻是道復雜的應用題。
除瞭項目盈利問題，國有企業在PPP市場中的發展和影響力也讓民資望塵莫及。
趙福軍調研發現，由於機制體制等各方面原因，國企在市場進入、資本融通等
二胎房貸利率利率多少免費諮詢試算 很多方面都優於民企，地方政府在推進PPP項目時更加重視與國有企業開展相關合作，與民企合作動力不足。
在目前的PPP市場，民資要想逆襲，財經專欄作傢崔麗君認為，在宏觀大環境暫時沒有太大改變的情況下，PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創新。
PPP市場的創新可以分為金融創新、管理創新和技術創新。在金融創新和管理創新上，雖然中小企業很難參與，但大量的優質民營上市公司或非上市企業可以參與；而在技術創新上，中小型乃至創業型企業在PPP市場上可以大有作為的，但需要國傢創造一定的制度空間並提供適當的財政支持。
薄弱的生態：立法隻聞樓梯響 去年5月，國傢發改委首次發佈瞭《基礎設施和
公用事業 特許經營法(征求意見稿)》，並公開征求意見。但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地
11月9日，李克強總理在經濟形勢專傢企業負責人座談會上重申，要通過采取PPP等方式，擴大有效投資，加快推進基礎設施尤其是中西部公共設施建設，促進均衡發展。
總理的講話再一次說明瞭國傢力推PPP的決心。有
甲種建地二胎年息借貸增貸轉貸 媒體在解讀時還提到，總理這段講話前後涉及降低企業融資成本、營造公平競爭市場環境等等。這恰恰也是社會資本進入PPP領域面對的薄弱生態環境。
比如上述提到的浙江新昌馨馨傢園PPP項目，投資方自身資金有限，但是在操作中打不開金融機構的融資渠道。童再軍說，投資方隻有一傢民企，銀行要求必須有央企加入才給貸款，事實上是沒有央企願意投資這個項目。
在趙福軍看來，我國民間主體擁有的融資渠道少，一般需要資產抵押，獲得資金的成本高、機會低、規模小而且資金使用期限較短。這對很多投資規模大，項目時間長的PPP項目來說，既有的金融體系很難保證大部分企業參與PPP項目的資金需求，不利於社會資本的進入。
“仍有相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，工作協調上不到位、工作機制等問題頻現；融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統政府融資和企業融資的思路，缺乏專業的操作人員。”財政部金融司巡視員周成躍在一次研討會上點出瞭目前PPP面臨的生態環境。
也有做得比較好的地方政府。PPP項目發展走在前列的湖南省，其PPP生態環境以及相關制度就比較完善。2014年，該省印發瞭全國首個省級PPP指導意見，對具體操作進行瞭規范，也對社會資本進入的權益保障作瞭制度設計。湖南也是第一個成立PPP領導小組的省份，還專門成立瞭政府與社會資本合作管理中心。而湖南省今年在養老產業基金募集政策上的嘗試也讓很多社會資本在PPP項目運營中有瞭底氣，不再因為銀行貸款、融資的問題瞻前顧後。
在PPP實踐摸索中，法律法規的完善也迫在眉睫。北京市律師協會招投標與拍賣委員會主任薛起堂對上證報記者說，很多與PPP相關的法律並不明確。比如呼聲很高的基礎設施特許經營法遲遲沒有出臺；發改委與財政部各出一套規范，很多企業不知道怎麼參與。
去年5月，國傢發改委首次發佈瞭《基礎設施和公用事業特許經營法(征求意見稿)》，並公開征求意見。這部法律被認為是PPP領域最重要的法律，在學界甚至稱之為PPP立法。
此後，為支持法律的出臺，發改委和亞行展開工作，亞行專門組織瞭一些專傢對方案進行討論，其中包括來自北京、上海等地的研究學者，但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見其落地。
“如何讓PPP這件好事開花結果，光有夢想不行，更需要各方的現實考慮和行動。”接受采訪的專傢不止一次呼籲。
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新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151203/023023915976.shtml
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